專(zhuān)家論壇

在中美貿(mào)易摩擦加劇之際，全球快遞巨頭美國(guó)聯(lián)邦快遞因“錯(cuò)誤投遞”一事被有關(guān)部門(mén)立案調(diào)查。反觀(guān)我國(guó)快遞業(yè)，發(fā)展極其迅猛，近年來(lái)業(yè)務(wù)總量年均增速達(dá)到48.18%，連續(xù)多年穩(wěn)居世界第一，“快遞大國(guó)”實(shí)至名歸。我國(guó)應(yīng)當(dāng)抓住全球產(chǎn)業(yè)格局調(diào)整所帶來(lái)的機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)從“快遞大國(guó)”向“快遞強(qiáng)國(guó)”躍升。

推動(dòng)我國(guó)從快遞大國(guó)到快遞強(qiáng)國(guó)的重要意義

目前，我國(guó)快遞業(yè)已經(jīng)形成了一個(gè)覆蓋高中低、大小規(guī)模不同、業(yè)務(wù)重點(diǎn)不同、相互分工合作的復(fù)雜“生態(tài)圈”，其活力與科技進(jìn)步的速度令人驚嘆，堪稱(chēng)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)中的一朵奇葩。結(jié)合國(guó)內(nèi)外形勢(shì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)，到2035年左右將我國(guó)建成快遞強(qiáng)國(guó)，既有很強(qiáng)的必要性，也有客觀(guān)現(xiàn)實(shí)性。

第一，建設(shè)快遞強(qiáng)國(guó)有利于加快培育經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新動(dòng)能。近年來(lái)，由于電子商務(wù)的崛起，快遞業(yè)搭上了互聯(lián)網(wǎng)的快車(chē)，不僅獲得了極大的發(fā)展，而且正在成為新經(jīng)濟(jì)的一個(gè)有機(jī)組成部分。當(dāng)前，大力發(fā)展新經(jīng)濟(jì)，既是抓搶第三次工業(yè)機(jī)遇、培育我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新動(dòng)能的需要，也是應(yīng)對(duì)中美經(jīng)貿(mào)摩擦的治本之策?？爝f業(yè)在這方面大有可為。

第二，建設(shè)快遞強(qiáng)國(guó)有利于助力我國(guó)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵期，制造業(yè)已開(kāi)啟了與互聯(lián)網(wǎng)深度融合的新階段。將我國(guó)建成快遞強(qiáng)國(guó)，有利于從需求兩端，加快這一融合進(jìn)程，并催動(dòng)農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)融合的進(jìn)程，從而有利于我國(guó)產(chǎn)業(yè)的全面升級(jí)。

第三，建設(shè)快遞強(qiáng)國(guó)有利于促進(jìn)消費(fèi)升級(jí)。龐大的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)潛力是當(dāng)今國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)最大的有利條件，消費(fèi)是未來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)性力量。將我國(guó)建成快遞強(qiáng)國(guó)，能為國(guó)內(nèi)居民消費(fèi)升級(jí)創(chuàng)造更好的條件，為擴(kuò)大進(jìn)出口規(guī)模提供更好的物流保障，效能十分可觀(guān)。

當(dāng)前我國(guó)快遞業(yè)發(fā)展中存在的主要問(wèn)題

第一，快遞企業(yè)粗放經(jīng)營(yíng)，低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)，存在安全環(huán)保方面的隱患。

當(dāng)前，我國(guó)快遞行業(yè)雖然已經(jīng)涌現(xiàn)出京東、順豐等行業(yè)巨頭，但總體而言仍然處于規(guī)模擴(kuò)張時(shí)期，企業(yè)經(jīng)營(yíng)比較粗放，大部分靠低價(jià)策略來(lái)競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)份額。此外，綠色發(fā)展不夠，安全隱患增多。隨著快遞量的高速增長(zhǎng)，各類(lèi)紙板、塑料袋、膠帶等的使用量激增，這對(duì)環(huán)保和人民生活帶來(lái)了較大壓力。由于面臨激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，部分快遞企業(yè)未能完全執(zhí)行收寄驗(yàn)視、實(shí)名收寄、過(guò)機(jī)安檢的“三個(gè)100%”要求，違規(guī)收寄行為時(shí)有發(fā)生，存在一定安全隱患。與此同時(shí)，隨著送餐、即時(shí)配送等新模式的快速興起，快遞員、配送員(即“騎手”)遍布城市的每個(gè)角落，小型送貨車(chē)輛四處騎行，對(duì)城市管理、交通安全等也帶來(lái)一定的影響。

第二，監(jiān)管力量與政策支持不適應(yīng)行業(yè)快速發(fā)展的需要。

目前，快遞業(yè)主要由國(guó)家郵政局實(shí)施監(jiān)管。由于歷史原因，國(guó)家郵政局的機(jī)構(gòu)和人員都比較少，且下屬機(jī)構(gòu)只到“市”一級(jí)，無(wú)力面對(duì)數(shù)以千計(jì)的快遞企業(yè)和數(shù)以?xún)|計(jì)的快遞業(yè)務(wù)量，監(jiān)管力量捉襟見(jiàn)肘。目前看，監(jiān)管力量不足是一個(gè)全國(guó)范圍內(nèi)普遍存在的問(wèn)題。與此同時(shí)，郵政部門(mén)與交通、公安、國(guó)安、工商、市政等部門(mén)的聯(lián)合執(zhí)法說(shuō)易行難、實(shí)效不彰。

跨境電商是我國(guó)目前發(fā)展最快的行業(yè)之一。2017年，我國(guó)跨境電商交易規(guī)模為8.06萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)20.3%，其中出口6.3萬(wàn)億元，進(jìn)口1.76萬(wàn)億元。這些貨品中的相當(dāng)部分是通過(guò)“中國(guó)郵政”進(jìn)出國(guó)境的?，F(xiàn)在看，這方面存在以下幾個(gè)方面的突出問(wèn)題：一是郵政通道與普通貨物通道之間，稅負(fù)標(biāo)準(zhǔn)不一，通關(guān)寬嚴(yán)程度不一，在一定意義上形成了不公平競(jìng)爭(zhēng)；二是郵政通關(guān)便利性仍然不夠，智能程度不足，時(shí)間偏長(zhǎng)；三是將我國(guó)郵政與其他國(guó)家聯(lián)結(jié)起來(lái)的萬(wàn)國(guó)郵聯(lián)，其治理規(guī)則與費(fèi)用結(jié)算體系都遠(yuǎn)不能適應(yīng)我國(guó)跨境電商迅速發(fā)展的需要，一些國(guó)家對(duì)我國(guó)蜂涌而至的郵遞小包嘖有煩言。

航空是快遞業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的生命線(xiàn)。目前，順豐、圓通等民營(yíng)企業(yè)正積極布局全球戰(zhàn)略，已購(gòu)買(mǎi)或租賃了相當(dāng)數(shù)量的貨運(yùn)飛機(jī)，這是我國(guó)快遞企業(yè)走向國(guó)際化、參與“一帶一路”建設(shè)、將“中國(guó)制造”帶向全世界的重要一步，應(yīng)當(dāng)大力鼓勵(lì)。但目前，在航空準(zhǔn)入、航線(xiàn)、時(shí)段、安檢培訓(xùn)方面均存在一系列天花板，需要適時(shí)調(diào)整相關(guān)政策。

外賣(mài)類(lèi)等各類(lèi)生活服務(wù)業(yè)平臺(tái)尚處于無(wú)人監(jiān)管的空白地帶。隨著消費(fèi)升級(jí)人民群眾生活方式的變化，各類(lèi)生活服務(wù)類(lèi)平臺(tái)方興未艾。這些平臺(tái)的共同之處都是直接進(jìn)門(mén)入戶(hù)，在方便快捷的同時(shí)，安全隱患也很大。日前，國(guó)務(wù)院已明確交通部對(duì)此承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)，但還需要進(jìn)一步明確相關(guān)細(xì)則。

第三，相關(guān)法律、規(guī)章制度不完全適用。

當(dāng)前，我國(guó)國(guó)家層面上有《中華人民共和國(guó)郵政法》和剛剛頒布的《快遞暫行條例》，國(guó)家郵政局也相繼出臺(tái)了《郵政普遍服務(wù)監(jiān)督管理辦法》《快遞市場(chǎng)管理辦法》和郵政普遍服務(wù)、快遞服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于規(guī)范市場(chǎng)的發(fā)展起到了積極作用。但是，由于快遞行業(yè)目前處于快速裂變之中，新情況、新問(wèn)題、新現(xiàn)象、新業(yè)態(tài)、新模式層出不窮，已有的法律法規(guī)適應(yīng)不了快遞業(yè)高速發(fā)展的需要。因此，需要從立法或政策制度上進(jìn)一步完善。

對(duì)我國(guó)快遞行業(yè)未來(lái)發(fā)展的幾點(diǎn)預(yù)判

近年來(lái)，我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用技術(shù)特別是電子商務(wù)的高速發(fā)展，不僅推動(dòng)快遞業(yè)務(wù)量連續(xù)幾年以30%的速度高速增長(zhǎng)，而且進(jìn)一步觸發(fā)了快遞業(yè)的模式變革、科技進(jìn)步和裝備技術(shù)創(chuàng)新，將快遞業(yè)的業(yè)務(wù)范圍從國(guó)內(nèi)擴(kuò)展到國(guó)際、從企業(yè)為主到如今面向千家萬(wàn)戶(hù)。面對(duì)快遞業(yè)“忽如一夜春風(fēng)來(lái)”的繁榮，很多人疑慮其可能已經(jīng)透支了未來(lái)，進(jìn)一步增長(zhǎng)的空間有限。但依據(jù)當(dāng)今互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展趨勢(shì)與數(shù)字經(jīng)濟(jì)的相關(guān)理論，我們判斷，未來(lái)20、30年，我國(guó)快遞業(yè)仍將處于成長(zhǎng)期，并可能發(fā)生以下幾個(gè)方面的重大變化。

一是未來(lái)的物流業(yè)務(wù)量(含快遞)將總體保持快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，甚至可能由線(xiàn)性增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向指數(shù)式增長(zhǎng)。這主要是基于互聯(lián)網(wǎng)對(duì)于我國(guó)一、二、三產(chǎn)業(yè)的改造才剛剛開(kāi)始，特別是“制造業(yè)+互聯(lián)網(wǎng)”將為物流打開(kāi)更大的增長(zhǎng)空間。值得重視的是，繼以零售商品為主的電子商務(wù)之后，服務(wù)業(yè)也將以這樣的形式“觸網(wǎng)”“上線(xiàn)”，各類(lèi)生活服務(wù)類(lèi)工程款平臺(tái)企業(yè)將大量出現(xiàn)。考慮到目前我國(guó)的消費(fèi)升級(jí)、人口結(jié)構(gòu)的變化以及國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)的進(jìn)一步打通，快遞增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)是十分清楚的。

二是快遞行業(yè)將由目前競(jìng)爭(zhēng)激烈逐步走向行業(yè)整合，未來(lái)很可能出現(xiàn)3—5家寡頭企業(yè)的局面。目前，我國(guó)有大大小小上千家的快遞物流企業(yè)，產(chǎn)業(yè)集中度很低，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)十分激烈，這是目前快遞企業(yè)大打價(jià)格戰(zhàn)的主要原因，但假以時(shí)日，經(jīng)過(guò)一番優(yōu)勝劣汰之后，未來(lái)我國(guó)有望出現(xiàn)3—5家國(guó)際性的快遞巨頭，并在世界市場(chǎng)上占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位。

三是平臺(tái)將成為快遞企業(yè)的主要組織形式。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)條件下，平臺(tái)是企業(yè)的主要組織形式。當(dāng)前以及未來(lái)一個(gè)時(shí)期，我國(guó)快遞業(yè)主要面臨的是勞動(dòng)力供給短缺與消費(fèi)者復(fù)雜易變的需求之間的矛盾。由于平臺(tái)企業(yè)可以最大限度地動(dòng)員全社會(huì)的閑散資源、大幅度增加就業(yè)的靈活性與可選擇性，因此，未來(lái)必將成為快遞業(yè)的首選企業(yè)組織形式。

四是快遞將全面轉(zhuǎn)向智慧物流，并向供應(yīng)鏈高端攀升。在持續(xù)且強(qiáng)勁的需求刺激下，我國(guó)快遞業(yè)的技術(shù)裝備水平還將進(jìn)一步提高。更重要的是，未來(lái)還將形成高度智慧化、社會(huì)化、網(wǎng)絡(luò)化的物流基礎(chǔ)設(shè)施，從而為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展提供更加堅(jiān)實(shí)的支持。

推動(dòng)我國(guó)從快遞大國(guó)到快遞強(qiáng)國(guó)的主要政策建議

第一，擴(kuò)大國(guó)家郵政局的監(jiān)管范圍和監(jiān)管責(zé)任。

目前，國(guó)家郵政局是快遞業(yè)的行業(yè)主管部門(mén)，但目前其監(jiān)管范圍僅限于運(yùn)送小件貨品的快遞企業(yè)，這不僅不適應(yīng)物流、快遞正交叉融合的現(xiàn)狀，而且也不適應(yīng)快遞對(duì)象由“貨品”到“服務(wù)”的新變化。而物流也好、服務(wù)也好，目前恰恰又都是監(jiān)管缺失的領(lǐng)域?；诖?，我們建議，進(jìn)一步擴(kuò)大國(guó)家郵政局的監(jiān)管范圍，第一步先將現(xiàn)在處于無(wú)人監(jiān)管狀態(tài)的外賣(mài)、同城快送等納入，以后可視需要再將整個(gè)物流一并納入?？紤]到“郵政”二字不足以涵蓋如此多樣化的業(yè)務(wù)，因此，也可考慮抓取出郵政、快遞、物流、貨品、服務(wù)共同具有的“寄遞”這一實(shí)質(zhì)，將國(guó)家郵政局改名為國(guó)家郵政寄遞業(yè)監(jiān)督管理局，負(fù)責(zé)對(duì)所有具有“寄遞”性質(zhì)的業(yè)務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管。

第二，啟動(dòng)中國(guó)郵政集團(tuán)公司的相關(guān)改革。

中國(guó)郵政集團(tuán)公司是負(fù)責(zé)提供郵政服務(wù)的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，為我國(guó)郵政服務(wù)的發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。結(jié)合郵政與快遞業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況以及我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的進(jìn)程，我們認(rèn)為，應(yīng)適時(shí)考慮將中國(guó)郵政集團(tuán)的改革提上議事日程。這是因?yàn)椋阂皇悄壳爸袊?guó)郵政集團(tuán)的函件、包裹、報(bào)刊、匯兌等業(yè)務(wù)量連年下降；二是中國(guó)郵政集團(tuán)的服務(wù)范圍已大幅收窄，目前主要集中在邊遠(yuǎn)地區(qū)、農(nóng)村、機(jī)要通信等有限的幾個(gè)方面；三是政府每年為郵政普遍服務(wù)支付數(shù)十億元資金。改革中國(guó)郵政集團(tuán)有三個(gè)明顯的好處：一是有利于培育更加健康的市場(chǎng)環(huán)境，讓國(guó)企、民企同臺(tái)競(jìng)技、公平競(jìng)爭(zhēng)。二是有利于激發(fā)中國(guó)郵政集團(tuán)自身活力，提高競(jìng)爭(zhēng)力。三是有利于發(fā)揮郵政的基層網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)，支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，服務(wù)于鄉(xiāng)村振興的國(guó)家戰(zhàn)略。具體而言，短期可通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，改革其財(cái)政補(bǔ)貼的方式與規(guī)模，中長(zhǎng)期而言則應(yīng)推動(dòng)其混合所有制與治理結(jié)構(gòu)方面的變革。

第三，引入競(jìng)爭(zhēng)中性原則，促進(jìn)快遞業(yè)健康發(fā)展。

隨著我國(guó)改革開(kāi)放進(jìn)入新時(shí)代，對(duì)外開(kāi)放程度將大幅度提升。在快遞這樣一個(gè)市場(chǎng)化程度、競(jìng)爭(zhēng)性強(qiáng)的領(lǐng)域中，應(yīng)全面清理現(xiàn)在郵政快遞業(yè)監(jiān)管的制度文件，凡是不利于公平競(jìng)爭(zhēng)的、有悖于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本規(guī)則的，要及時(shí)清理。同時(shí)，適時(shí)啟動(dòng)郵政普遍服務(wù)的“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”改革，營(yíng)造國(guó)有民營(yíng)公平競(jìng)爭(zhēng)、質(zhì)效優(yōu)先的市場(chǎng)大環(huán)境。

第四，大力提高通關(guān)便利化程度，促進(jìn)跨境物流大發(fā)展。

當(dāng)前，我國(guó)已進(jìn)入了新一輪的全面對(duì)外開(kāi)放時(shí)期，擴(kuò)大進(jìn)口、增加出口勢(shì)在必行。為此，亟須解決影響跨境物流的一些硬障礙，為進(jìn)出口發(fā)展掃清路障。我們建議：一是沿“一帶一路”的地區(qū)，要提前建設(shè)一批跨境物流的基礎(chǔ)設(shè)施，地方政府要保證用地需要。二是要加快培育一批有較高水平的跨境物流企業(yè)，為此需要政府提供航空、航線(xiàn)方面和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地的政策支持。三是加大投入，進(jìn)一步提升通關(guān)設(shè)備的智能化程度，“人下班、機(jī)器不下班”，真正實(shí)現(xiàn)24小時(shí)通關(guān)。四是進(jìn)一步降低關(guān)稅水平，公平國(guó)際郵政與一般貨物進(jìn)出口環(huán)節(jié)的稅負(fù)水平。五是積極參與萬(wàn)國(guó)郵聯(lián)的相關(guān)改革。

第五，現(xiàn)階段對(duì)其的法律規(guī)制宜堅(jiān)持謹(jǐn)慎立法，底線(xiàn)監(jiān)管。

快遞業(yè)作為新經(jīng)濟(jì)之一，目前尚處于大開(kāi)大合之中，距離成熟、穩(wěn)定還有一段時(shí)間。因此，現(xiàn)階段對(duì)其的法律規(guī)制宜堅(jiān)持底線(xiàn)思維，謹(jǐn)慎立法，守好安全、環(huán)保、公平競(jìng)爭(zhēng)等普適性原則。一是守住安全底線(xiàn)。二是嚴(yán)肅查處惡性市場(chǎng)壟斷與不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，努力營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。三是抓住綠色發(fā)展這個(gè)“牛鼻子”，出臺(tái)快遞業(yè)綠色發(fā)展行業(yè)指導(dǎo)意見(jiàn)，對(duì)車(chē)輛、紙箱、膠帶的成份與規(guī)格提出統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，并適時(shí)調(diào)整。四是加強(qiáng)冷鏈物流的行業(yè)指導(dǎo)，可根據(jù)WTO相關(guān)規(guī)則，同時(shí)參照歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，提出發(fā)展冷鏈物流的行業(yè)指導(dǎo)意見(jiàn)。五是加快研究無(wú)人機(jī)航線(xiàn)、快遞車(chē)輛路權(quán)、末端監(jiān)管等具體問(wèn)題。

第六，從“管理”到“治理”，推進(jìn)快遞業(yè)治理現(xiàn)代化。

面對(duì)飛速成長(zhǎng)的中國(guó)快遞，國(guó)家郵政局現(xiàn)有的監(jiān)管力量比較薄弱。為此，我們建議：一是適當(dāng)增加編制，擴(kuò)大隊(duì)伍。二是引入大數(shù)據(jù)治理，可在國(guó)家郵政局現(xiàn)有數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步構(gòu)建全面覆蓋、統(tǒng)一調(diào)度、信息共享的快遞業(yè)治理綜合信息系統(tǒng)，同時(shí)加強(qiáng)數(shù)據(jù)挖掘和數(shù)據(jù)分析，提供行業(yè)公共信息，適時(shí)引入?yún)^(qū)塊鏈技術(shù)，為發(fā)展注入新活力。三是搞好協(xié)同治理，從國(guó)家層面理順相關(guān)法律法規(guī)、政策之間的沖突，解決好郵政、交通等部門(mén)之間的協(xié)調(diào)配合問(wèn)題，制定相對(duì)統(tǒng)一的行業(yè)器具與服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，以降低社會(huì)性交易總成本，同時(shí)切實(shí)發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、龍頭企業(yè)的作用，并賦予其適當(dāng)?shù)墓芾頇?quán)責(zé)。

[張占斌系中共中央黨校(國(guó)家行政學(xué)院)馬克思主義學(xué)院院長(zhǎng)；馮俏彬系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)]